Wie is de overtreder? De Raad van State legt uit en nuanceert
Geplaatst op: 7 september 2023
Een overtreder moet de consequenties van die overtreding dragen. Dat lijkt een duidelijk verhaal, maar zorgt in juridische zin toch al jaren voor de nodige discussies. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft begin dit jaar de definitie van het “overtredersbegrip” genuanceerd. Een overtreding kan alleen aan een (rechts)persoon worden toegekend als er wordt voldaan aan de criteria van het functionele daderschap uit het strafrecht. In deze blog leggen we uit wat deze verandering voor jou betekent en wanneer je wel of niet als overtreder kan worden bestempeld.
Het overtredersbegrip: bestuursrecht vs strafrecht
Het overtredersbegrip kent binnen het bestuursrecht een andere uitleg dan in het strafrecht. Binnen het bestuursrecht wordt je (onder omstandigheden) als niet-feitelijk pleger van een overtreding immers ook vervolgd als zijnde overtreder. Deze discussie(s) zien we dan ook veel terugkomen in de praktijk. Bijvoorbeeld wanneer een huurder handelt in strijd met het bestemmingsplan, maar de verhuurder daarvoor door de overheid wordt aangeschreven. In het strafrecht zou in dat geval de feitelijk overtreder (de huurder) een sanctie krijgen, maar in het bestuursrecht is dat niet vanzelfsprekend en wordt de verhuurder veelal aangeschreven. Dit is slechts één van de vele situaties waarin het verschil naar voren komt.
Wattel concludeert: verschil moet verdwijnen
Op 15 februari 2023 heeft Advocaat-generaal Wattel in een conclusie uitleg gegeven over het verschil in het overtredersbegrip tussen het strafrecht en het bestuursrecht. Wattel concludeert dat dit verschil er eigenlijk niet zou moeten zijn. Volgens hem moet de bestuursrechter zich aansluiten bij de uitleg die in het strafrecht aan daderschap wordt gegeven, omdat de wetgever dat zo heeft beoogd. Die is uitgegaan van een uniform overtredersbegrip voor alle sancties, zowel herstelsancties als bestraffende sancties. Volgens Wattel moet de wet aangepast worden om dit verschil te laten verdwijnen.
Nieuwe invulling overtredersbegrip
Naar aanleiding van Wattels conclusie heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak besloten om een andere invulling te geven aan het overtredersbegrip. Hierbij volgt de Afdeling gedeeltelijk Wattels gedachtegang, maar voegt daaraan zelf een tweetal nuances toe. De Afdeling heeft besloten dat er bij de beoordeling van de vraag of iemand overtreder is, gekeken moet worden naar de strafrechtelijke variant van functioneel daderschap zoals volgt uit het Drijfmestarrest en IJzerdraadarrest. Dat wordt de hoofdregel. Dat betekent dat volgens de Afdeling aansluiting moet worden gezocht bij het beschikkings- en aanvaardingsvereiste wanneer het gaat om de vraag in hoeverre de ‘overtreder’ kon beschikken over of de gedraging plaats zou vinden en dat aanvaard heeft.
De Afdeling nuanceert
De Afdeling nuanceert echter ook een aantal punten. Om te voldoen aan het ‘beschikkingsvereiste’ is het niet noodzakelijk dat een ‘overtreder’ de overtreding heeft bewerkstelligd. Het gaat met name om de vraag of een ‘overtreder’ met een mogelijke overtreding willens en wetens het risico neemt dat een overtreding wordt begaan. Daarnaast zijn de ‘Drijfmestcriteria’ ietwat afgezwakt en hoeft niet aan alle uit dat arrest volgende vereisten te worden voldaan om toch te spreken van functioneel daderschap bij een rechtspersoon.
Een recent voorbeeld: een verhuurder heeft door middel van een professioneel verhuurbedrijf zijn woning verhuurd. De verhuurder werd als overtreder aangemerkt, omdat bleek dat hij zijn woning zonder vergunning aan een toerist verhuurde. De eigenaar van de woning was echter in de veronderstelling dat zijn huis voor permanente bewoning verhuurd werd. De Afdeling oordeelde daarom dat de eigenaar geen overtreder is, omdat er niet is voldaan aan het aanvaardingsvereiste.
Een voorbeeld waarin er juist wél sprake was van een overtreder, is het voorbeeld van de Weerselose marktexploitaint die gratis reclameobjecten ter beschikking stelde aan handelaren van een markt. Deze handelaren plaatsten de reclameborden vervolgens op de openbare weg wat in strijd was met de regels van de gemeente. De Weerselose marktexploitaint werd als overtreder aangemerkt, ook al had hij zelf de reclameborden niet op de openbare weg geplaatst. De Afdeling heeft besloten dat de marktexploitant terecht als overtreder kan worden gezien, omdat hij erover kon beschikken dat de verboden gedraging kon plaatsvinden. Hij had tenslotte geen voorwaarden gesteld aan het gebruik van de reclameobjecten en ook geen voorlichting gegeven over de regels binnen de gemeente. Daarbij heeft de marktexploitant de gedraging aanvaard door de verantwoordelijkheid uit de weg te gaan.
Voorkom dat je als overtreder wordt aangezien
Rondom het overtredingsbegrip is er dus een (flinke) koerswijziging ingezet. Al zien we in de praktijk ook dat de soep nog niet zo heet wordt gegeten als we vooraf dachten… Dat zullen we illustreren aan de hand van een aantal recente uitspraken in een volgend blog.
Als (rechts)persoon is het wel degelijk belangrijk dat je alles in het werk hebt gesteld om te voorkomen dat je als overtreder wordt aangezien. De “boel” in goed vertrouwen achterlaten is vaak nog steeds niet voldoende…
Heb je een vraag over het overtredingsbegrip of zit je in een situatie waarin jij als overtreder wordt aangezien? Neem dan gerust contact op met één van onze bestuursrechtadvocaten.